Não é simples a resposta para essa pergunta e não há fórmulas mágicas prontas. O tema se desdobra em várias vertentes e nem todas elas ligadas diretamente aos contratos de seguros. Profissionais de todas as áreas, inclusive os políticos, sempre apresentam o seguro como ferramenta garantidora eficaz e praticamente a única que teria o condão de resolver todas as mazelas produzidas pelos sinistros que envolvem danos ambientais. Isso não é verdade. Sempre que uma tragédia acontece, assim como em Mariana e agora em Brumadinho, ambas em Minas Gerais e em face da concentração da extração mineral naquele estado, a obrigatoriedade do seguro para rompimento de barragens e suas consequências volta à tona, sendo que há vários projetos de lei no Congresso Nacional com esta proposta legislativa. Outros surgirão agora ou serão reforçadas as possibilidades em relação aos já existentes. O seguro, compulsoriamente determinado por lei, seria de fato o remédio ou a solução única para todos os acidentes ambientais que acontecem no país? Certamente que não.
O seguro ambiental, cujo produto é comercializado pelas Seguradoras, tem bases técnicas e jurídicas precisas, as quais não podem ser preteridas sob qualquer pretexto e ainda que se revista de grande interesse social. A apólice pode oferecer considerável garantia contra perdas e danos ocasionados por eventos diversos e previstos no contrato, mas certamente antes mesmo de a apólice ser emitida pela Seguradora, os locais em risco precisam se enquadrar em determinadas exigências mínimas de segurança e conformidade legal, sem o quê o seguro não poderá ser aceito. O referido instrumento garante eventos de natureza fortuita (acontecidos de forma imprevisível) e não aqueles para os quais se tem praticamente certeza que eles ocorrerão, dependendo apenas do momento da materialização dos danos. No caso específico das barragens na atividade mineradora, não é novidade para ninguém os riscos inerentes ao rompimento deste tipo de construção, assim como os efeitos devastadores do escape dos resíduos acumulados, sempre em grande volume. O estágio atual de desenvolvimento das medidas de segurança das barragens não é bom, sendo que o marco regulatório se encontra obsoleto.
A engenharia aplicada aos sistemas de armazenagem de resíduos carece de modernização, sendo que a própria imprensa tem noticiado este fato – ouvindo os especialistas na área. A sociedade não pode mais continuar a mercê dos processos atuais, que já demonstraram o completo desajuste. A fiscalização também deve ser eficiente e pautada nas novas tecnologias hoje disponibilizadas. À iniciativa privada, investidora e gestora dos negócios minerários, não poderá restar nenhuma brecha em relação ao cumprimento exato do novo marco regulatório. A obrigação primeira em face dos negócios e da tomada das medidas de segurança adequadas é dela, em todos os sentidos. Ao Estado cabe a renovação da regulamentação da atividade e a verificação da conformidade, sendo que o poder de polícia, exercido como prerrogativa exclusiva dele, deverá ser intenso e firme, sem paliativo algum. O seguro ambiental poderá entrar no processo como medida garantidora de reparação, uma vez cumpridas as premissas aqui colocadas. Além disso, importante destacar, que o seguro deve se apresentar apenas como opção ao operador, entre outras garantias financeiras que ele poderá adotar, sem a compulsoriedade determinativa de uma delas apenas. Este é o padrão adotado pelos países da União Europeia, inclusive, por força da Diretiva 2004/35/CE. Também o Brasil já adota o modelo em relação ao operador nuclear. De toda a forma, sem a adoção de medidas de segurança adequadas e eficientes, pautadas num marco regulatório moderno e representativo do melhor padrão tecnológico existente no setor, não haverá a oferta de seguros ambientais, ainda que haja a determinação compulsória de sua contratação, cuja norma será ineficaz. O seguro ambiental não pode ser transformado numa “licença para poluir” e, por essa razão, ele só é cabível para empresários que cumprirem a legislação integralmente, ficando demonstrada a qualidade das operações segundo o melhor padrão tecnológico. Não é um paliativo às boas práticas, portanto.
Tem sido comum a intervenção de vários órgãos e provenientes das três esferas da Federação (União, Estados, Municípios), todos eles aplicando multas desmedidamente e sem um padrão único, além de pretenderem impor procedimentos, nem sempre simétricos uns com os outros. Essa profusão de ações governamentais desordenadas e muitas vezes ciosas de seus limites territoriais e jurisdicionais, parece mais atrapalhar do que propiciar resultados positivos, notadamente em face dos procedimentos de recuperação efetiva dos danos ambientais causados e o pagamento das competentes indenizações aos terceiros prejudicados. Os procedimentos judiciais também precisam ser especialmente redefinidos, tipificando essas situações e preferencialmente com a determinação de foro único, de modo a evitar a multiplicidade de ações. Há profissionais que indicam meio alternativo, assim como a mediação, sendo que o procedimento certamente resolveria com maior celeridade, especialmente no quesito indenização aos terceiros prejudicados, mas não é tão simples assim. Na questão dos direitos indisponíveis, assim como são classificados os danos ambientais de natureza difusa, esses não estariam sob a tutela da mediação ou arbitragem, continuando na jurisdição estatal.
Por ser oportuno em face da revisão que certamente ocorrerá em todos os procedimentos concernentes a eventos catastróficos, a partir de Brumadinho, importante rever as funções das Agências Reguladoras Estaduais, as quais não têm demonstrado eficácia, até porque são encontrados os mais abissais desníveis em termos de conhecimento e tecnologia nos diferentes Estados da Federação. O Brasil precisa rever também este ponto, notadamente em relação ao IBAMA, o qual deveria dispor das funções hoje atribuídas às Agências, com políticas únicas provenientes da União. A EPA (US Environmental Protection Agency) dos EUA apresenta este modelo e tem funcionado muito mais do que o modelo brasileiro descentralizado, o qual já se mostrou inapropriado e muito sujeito às vicissitudes de caráter político-regional. O marco regulatório e os procedimentos de fiscalização devem emanar da União, como fonte única, e na condição de política de Estado, sem o viés político-partidário de ocasião, cujo contorno as Agências Estaduais são muito mais suscetíveis, assim como tem acontecido de fato no Brasil. O país precisa avançar neste aspecto, sem dúvida, em prol da sociedade.
Voltando aos Seguros Ambientais, eles já são oferecidos comercialmente pelo mercado segurador brasileiro, mas certamente dentro dos mesmos padrões técnicos requeridos em todos os países os quais operam com este segmento especial. As premissas para a aquisição já foram comentadas neste texto e não serão ultrapassadas, de forma alguma. As apólices de Seguro de Responsabilidade Civil Geral, as quais oferecem a cobertura de “Poluição Acidental e Súbita”, não são suficientes para a garantia de riscos dessa natureza, na medida em elas não garantem, por exemplo, os danos a bens naturais de natureza difusa (ecossistemas, fauna, flora, etc.), limitando-se também a eventos ocorridos e debelados dentro de 72 horas. Os Seguros Ambientais específicos não apresentam essas limitações, até porque garantem os chamados danos ecológicos, e não ficam sujeitos ao critério de horas como encontrado nas apólices RCG, uma vez que os danos ambientais são por natureza eventos continuados, na medida em que o sinistro nem sempre se configura de imediato, protraindo-se no tempo. Por essa mesma razão, a jurisprudência nacional é uniforme quanto a imprescritibilidade dos danos ambientais. É necessário indicar que este tipo de seguro específico, em face de sua ampla abrangência de cobertura, dificilmente seria acessível às mineradoras brasileiras neste atual estágio técnico que se encontram as estruturas, sendo bastante óbvias as razões dessa conclusão. Todos os locais devem passar, primeiro, por melhorias técnicas consideráveis e a ponto de se tornarem, de fato, riscos efetivamente seguráveis. Não há paliativo para essa realidade. O seguro é um instrumento de garantia eficaz, mas ele é também produto da sociedade capitalista e passa, necessariamente, por critérios técnicos predeterminados para a sua aceitação e comercialização.
Walter Polido é Coordenador Acadêmico do MBA Gestão Jurídica do Seguro e Resseguro, da Escola Nacional de Seguros em São Paulo
Kelly Lubiato
Revista Apólice
